در نظام مردم‌سالار مبتنی بر نظریه‌ی ولایت فقیه و براساس اصل تفكیك قوا در
قانون اساسی، رابطه و تعامل رهبری با قوای سه‌گانه چگونه است؟ یادداشت دكتر تقی
دشتی، نویسنده و پژوهشگر حقوق عمومی و استاد دانشگاه به نقل از پایگاه اطلاع رسانی
حضرت آیت الله خامنه ای، درباره این موضوع است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی
ایران برای كنترل قدرت در جامعه، استفاده از ابزار تفكیك قوا را اجمالاً به رسمیت
شناخته است. لیكن برخلاف روش كلاسیك تفكیك قوا كه در آن (به ظاهر) نهادی مافوق قوای
سه‌گانه وجود ندارد، یك نهاد ناظر نیز برای نظارت، تعدیل و حل اختلاف قوا در نظر
گرفته شده است. بر اساس این روش، رهبری در جایگاه ناظر و مافوق این قوا قرار دارد و
بعضاً در وظایف قوای مذكور ورود می‌نماید. اصل ۵۷ در این مورد ابراز می‌دارد: «قوای
حاكم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه‌ی مقننه، قوه‌ی مجریه و قوه‌ی قضائیه
كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده‌ی این قانون اعمال
می‌گردند. این قوا مستقل از یكدیگرند.»
آیا «تفكیك قوا» بهترین روش برای مهار
قدرت است؟
مسأله نیز از همین‌جا شروع می‌شود. آیا این روش ساختاربندی قدرت صحیح
است؟ آیا این روش منجر به استبداد نمی‌شود؟ آیا در این روش كنترل و مهار قدرت به
نحو شایسته انجام می‌شود؟
برای پاسخ به این سؤالات و شبهات مطالب زیر قابل ذكر
است:
اولاً: تفكیك قوا كه در اندیشه‌های ارسطو، جان لاك و تعدادی دیگر از
اندیشمندان غربی مطرح گردیده و در نهایت با كتاب روح‌القوانین منتسكیو در غرب رایج
شده است، ارزش ذاتی و موضوعی ندارد بلكه ارزش طریقی و روشی دارد. به عبارتی تفكیك
قوا یكی از روش‌های كنترل و مهار قدرت است و به قول حقوقدانان، دكترین امروز آن را
فقط در حد یك فن و وسیله می‌شناسد. پس اگر روش بهتری برای كنترل قدرت وجود داشته
باشد، عقلاً می‌تواند و باید مورد استفاده قرار گیرد.
ثانیاً: در اندیشه‌های
سیاسی صرفاً یك قرائت از تفكیك قوا وجود ندارد بلكه قرائت‌های مختلفی از تفكیك قوا
صورت گرفته است كه قرائت رایج منتسكیو یكی از آنها به شمار می‌رود. به عنوان مثال
جان لاك قائل به تفكیك دو قوه‌ی مقننه و اجرائیه بود و كار قضایی را وظیفه‌ی حكومت
نمی‌دانست یا این كه ژان ژاك روسو به تفكیك افقی سه قوه اعتقادی نداشت، بلكه تفكیك
عمودی قوا را مد نظر داشت كه در آن پارلمان مافوق قوه‌ی مجریه قرار می‌گیرد و برخی
معتقد به انفكاك چهار قوه بوده‌اند حتی برخی از اندیشمندان به جای تفكیك قوای
حكومتی، تقسیم قوای دولت براساس معیارهای جغرافیایی را مطرح كرده‌اند كه تشكیل
نظام‌های فدرال نمونه‌ای از آن می‌باشد.
ثالثاً: مشابه این نوع تفكیك قوا در
نظریات اندیشمندان غربی نیز وجود دارد. به عنوان مثال برخی از نظریه‌پردازان غربی
مانند بنجامین كنستان (Benjamin constan) به قوه‌ی «تعدیل كننده» اعتقاد داشته‌اند.
از نظر كنستان قوه‌ی تعدیل كننده برخلاف قوای سه‌گانه كه در برابر یكدیگر صف‌آرایی
كرده و جلوی یكدیگر را سد می‌كنند و با هم در تضاد دائمی به سر می‌برند، قوه‌ای است
بی‌طرف و فوق قوای دیگر كه رئیس مملكت آن را هنگام بروز اختلاف میان مجلس و حكومت
اعمال می‌كند. این قوه گاهی حَكَم و آشتی دهنده است و گاهی عامل حل و فصل. اگر
قانون از جهت اجرایی نقصی داشته باشد یا برخلاف مصلحت وضع شده باشد، از توشیح و
بالنتیجه اجرای آن جلوگیری می‌كند. اگر مسئولان قوه‌ی مجریه فاقد اعتماد نمایندگان
مردم باشند یا در اجرای وظایف محول كوتاهی كنند، آنان را معزول می‌كند. اگر پارلمان
با حكومت در تعارض مستمر افتد و این جدال و كشمكش آشتی‌ناپذیر جلوه كند، مجلس را
منحل می‌كند.
رابعاً: كنترل و مهار دوگانه‌ی قدرت (تفكیك قوا از یك طرف و
تعبیه‌ی نهاد ناظر برای نظارت بر آنها از طرف دیگر) ضعف نیست بلكه قوت یك نظام
سیاسی را می‌رساند. این نوع كنترل قدرت كه برخی از اندیشمندان از آن به «سیستم
كنترل و هدایت» یاد كرده‌اند، و در میان اندیشمندان غرب با عنوان چك و بالانس
(check and balance) عنوان شده است، یك روش تركیبی است و با استفاده از چند عامل
درونی و بیرونی و در مجموع به صورت یك سیستم هدایت، قوای سه‌گانه را كنترل، هماهنگ
و متعادل می‌سازد و از تضاد و اصطكاك آنها جلوگیری می‌كند. به این صورت كه یك بار
از درون سیستم و با كنترل و تعدیل متقابل قوا و یك بار دیگر از بیرون سیستم و به
وسیله‌ی یك نهاد برتر هدایت می‌شود. خصیصه‌ی عمده‌ی تعدیل قوا در جمهوری اسلامی
ایران سیستم هدایت از بیرون است كه توسط رهبر و ولی‌فقیه منتخب مردم بر قوای
سه‌گانه نظارت می‌شود. در این سیستم اگرچه رهبر به صورت قوه‌ی برتر تعدیل كننده
مطرح می‌شود ولی با توجه به مشخصات و صفاتی كه قانون برای رهبری در نظر گرفته است،
امكان سوء استفاده از قدرت به حداقل ممكن می‌رسد.
پس اگر نهاد ناظر بر قوای
حكومتی، دارای ویژگی‌های بازدارنده‌ای باشد كه امكان لغزش و انحراف آن را كاهش دهد،
ترس از بروز دیكتاتوری از سوی این نهاد كاهش خواهد یافت. نباید فراموش كرد كه قانون
قیود فراوانی برای رهبری قرار داده و نظارت درونی و بیرونی بر تصمیمات رهبری
پیش‌بینی شده است؛ به‌گونه‌ای كه اگر برخلاف عدالت اقدامی انجام دهد و به عبارتی
عدالت خود را از دست بدهد، خود به خود از رهبری منعزل شده و مجلس خبرگان رهبری به
عنوان ناظر بیرونی عزل او را اعلام می‌كند. (اصل ۱۱۱ قانون اساسی). با این تدبیر،
امكان انحراف رهبری به حداقل ممكن می‌رسد. رهبر انقلاب اسلامی از این هم فراتر رفته
و فرمودند: «در واقع رهبری یك مدیریت كلان ارزشی است... مسئولین در بخش‌های مختلف،
مسئولیت‌های مشخصی دارند. در همه‌ی این‌ها رهبری نه می‌تواند دخالت كند، نه حق دارد
دخالت كند، نه قادر است دخالت كند؛ اصلاً امكان ندارد... بله آن‌جائی كه اتخاذ یك
سیاستی منتهی خواهد شد به كج شدن راه انقلاب، رهبری مسئولیت پیدا می‌كند... حركت
كلان و كلی نظام اسلامی به سمت آن آرمان‌ها باید منحرف نشود؛ اگر منحرف شد، باید
گریبان رهبری را گرفت. او را بایستی مسئول دانست» (بیانات در دیدار دانشجویان
كرمانشاه 24/۷/1390)
نتیجه این‌كه دخالت رهبری در وظایف سایر قوا مربوط به
زمانی است كه آنها از مسیر اسلام و اصول اساسی انقلاب منحرف شوند و رهبری در همه‌ی
شرایط، امور و وظایف مربوط به قوای سه‌گانه دخالتی نمی‌كند.
مستندات قانونی ورود
رهبری به حیطه وظایف و اختیارات قوای سه‌گانه
مقام رهبری طبق قانون اساسی از
اختیارات و وظایف قانونی و اجرایی متعددی جهت كنترل و هدایت قوای سه‌گانه برخوردار
است كه به اهم آنها اشاره می‌شود:
۱. مقدمه‌ی قانون اساسی در بخش ولایت فقیه،
ضمن اشاره به جایگاه ولایت فقیه در نظام جمهوری اسلامی ایران، این نهاد را ضامن عدم
انحراف سازمان‌های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود قرار داده است. بدیهی است كه
ضامن شدن رهبر یعنی موظف گردیدن او نسبت به نظارت مؤثر بر سازمانها و قوای حكومتی و
دخالت در حیطه‌ی وظایف آنها در مواقع انحراف از اسلام است وگرنه انجام این وظیفه
امكان پذیر نخواهد بود.
۲. طبق اصل ۵۷ رهبری ناظر بر قوای سه‌گانه است. نظارت
در علم حقوق عمومی دو نوع است. نظارت استصوابی و نظارت استطلاعی یا اطلاعی. در
نظارت اطلاعی، مقام ناظر در صورت انحراف نهاد نظارت شونده، قدرت عملی برای جلوگیری
از انحراف ندارد. صرفاً می‌تواند پس از اطلاع از انحراف، آن را اطلاع‌رسانی كند.
اما معنای واقعی نظارت همان نظارت استصوابی است كه ناظر در مواقع انحراف سیستم
بتواند به طور مؤثر وارد عمل شده و برای اصلاح امور اقدام نماید. با توجه به این‌كه
نظارت اطلاعی به دلیل فقدان ضمانت اجرا برای اصلاح سیستم، فاقد كارایی است، لذا
امكان تأمین هدف قانون اساسی میسر نخواهد بود. بنابراین مقام رهبری باید بتواند
نظارت عملی و استصوابی بر قوای سه‌گانه (در حدود مسئولیت خود) داشته باشد.
با
دقت در موقعیتی كه در حقوق اساسی ایران برای رهبر درنظر گرفته شده، رهبر در جمهوری
اسلامی ایران مظهر قوه‌ی مؤسس ناظر و تعدیل كننده است كه در كلام برخی از حقوقدانان
مشهور از قبیل لئون دوگی (در كتاب دروس حقوق عمومی) و بنجامین كنستان اشاره شده
است. برخی رهبر را به این دلیل مظهر نهاد مؤسس و تعدیل كننده می‌دانند كه قبل از
تشكیل دولت اسلامی باید فقیه جامع‌الشرایطی از سوی مردم به عنوان ولی‌فقیه و رهبر
مورد قبول قرار گیرد تا به دنبال آن با نظارت و اشراف وی امور مختلف كشوری و لشگری
سامان پذیرد. چه این‌كه در غیر این صورت هرگونه تصرف در امور عمومی غیرمشروع خواهد
بود. بر همین اساس در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی ایران، اولین كاری كه در جهت
استقرار حكومت اسلامی صورت گرفت، پذیرش رهبری امام خمینی به عنوان فقیه
جامع‌الشرایط از سوی مردم بود.
۳. بند یك اصل ۱۱۰ تعیین سیاست‌های كلی نظام كه
تعیین كننده‌ی چهارچوب عملكرد هریك از قوا بوده و الزاماً بایستی توسط آنها رعایت
گردد، توسط رهبر، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، تدوین می گردد. همچنین طبق
بند ۲ همین اصل، نظارت بر اجرای این سیاستها توسط قوای سه‌گانه، برعهده‌ی رهبری است
و بدیهی است كه نظارت بدون اعمال قدرت و دخالت بی معنی است. بدین ترتیب رهبر به
لحاظ قانونی موظف است اولاً سیاست‌های كلی حاكم بر هریك از سه قوه را تعیین كند و
ثانیاً بر اجرای آنها نظارت نماید.
۴. بند هفت اصل ۱۱۰ قانون اساسی یكی از
وظایف و اختیارات رهبر را «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» می‌شمارد. بدیهی
است كه حل اختلاف و نظم‌بخشی به روابط بین قوا نیاز به دخالت و هدایت دارد. بدون
انجام این اقدامات هدایت‌گرانه، رهبر چگونه می تواند به این وظیفه‌ی قانونی خویش
عمل كند؟ مسلم است كه گاهی این نظم‌بخشی و حل اختلاف ممكن است منجر به جلوگیری از
اعمال حق قانونی یكی از قوا بشود و یا جلوی سوء استفاده‌ی قوای حاكم از اعمال حق
خود را بگیرد. چون در برخی شرایط، قوه‌ای می تواند با اعمال حق خود به منافع ملی و
نظام اسلامی ضرری وارد نماید كه در این‌جا رهبر مسئولیت پیدا می كند تا از این لطمه
جلوگیری كند. به عنوان مثال اگر تغییر یك وزیر كه حق قانونی رئیس جمهور است، منجر
به خدشه دار شدن امنیت ملی شود و اسرار نظام اسلامی در معرض خطر قرار گیرد، موظف
است جلوی این اعمال حق را بگیرد.
۵. بند هشت اصل ۱۱۰ یكی از وظایف و اختیارات
رهبر را این‌گونه بیان كرده است: «حل معضلات نظام كه از طرق عادی قابل حل نیست، از
طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام». گاهی در اداره‌ی امور كشورها معضلی پدید میآید كه با
راهكارهای قانونی موجود قابل حل نیست و یا اصلاً راهكاری برای آن پیش‌بینی نشده
است. هریك از كشورها برای چنین مواقعی راهكاری اتخاذ كرده‌اند كه راهكار قانون
اساسی جمهوری اسلامی یران در این مورد شبیه اصل ۱۶ قانون اساسی فرانسه است. طبق اصل
۱۶ قانون اساسی فرانسه «هر گاه نهادهای جمهوری، استقلال ملی، تمامیت ارضی و یا
اجراء تعهدات بین‌المللی در موارد مهم و اضطراری در معرض مخاطره قرار گیرند و روند
عادی و قوای حاكمه مختل گردد، رئیس جمهور تصمیمات مقتضی را پس از مشورت رسمی با
نخست‌وزیر و رؤسای مجلسین و رئیس شورای نگهبان قانون اساسی اتخاذ می نماید...» در
جمهوری اسلامی ایران نیز مشابه این راهكار (البته با احتیاط بیشتر) پذیرفته شده و
در مواقع بروز معضلات غیرعادی، رهبری از طریق حكم حكومتی و یا طبق بند اصل ۱۰۸ به
وسیله‌ی مجمع تشخیص مصلحت نظام ورود كرده و آنها را حل می كند. بدیهی است كه برای
حل این معضلات و اجرای این وظیفه رهبر ناچار است كه در حیطه‌ی اختیارات و وظایف و
حتی حق قانونی یكی از قوا ورود كند.
۶. الزامات مترتب بر اصل ولایت مطلقه: طبق
اصل پنجم قانون اساسی، «در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج) در جمهوری اسلامی ایران
ولایت امر و امامت امت برعهده‌ی فقیه عادل و باتقوی، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و
مدبر است...» همچنین در اصل ۵۷ بیان شده است كه «قوای حاكم در جمهوری اسلامی
ایران... زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت ... اعمال می‌گردند». بنابراین با
توجه به این‌كه ملت ایران به ولایت مطلقه مندرج قانون اساسی رأی داده و آن را
پذیرفته‌اند لذا باید به لوازم آن نیز پایبند باشند. از طرف دیگر ولی‌فقیه نیز به
صورت غیر مستقیم منتخب خود مردم می باشد. فلذا ولی‌فقیه در تمامی حوزه‌هایی كه
مصلحت عمومی جامعه اسلامی اقتضا كند، دارای ولایت تصرف بوده و مجاز به اتخاذ تصمیم
می‌باشد و چنین نیست كه فقط در برخی از حوزه‌های عمومی، مجاز به تصرف باشد، لذا
ولایت او را ولایت مطلقه نامیده‌اند. به عبارتی اگرچه وظایف و اختیارات قوای
سه‌گانه در قانون مشخص شده است، لیكن رهبر طبق اصل ولایت مطلقه و مسئولیت قانونی در
امور عمومی، در صورت مشاهده‌ی انحراف قوا و در چهارچوب موازین اسلامی، باید ورود
كند و نسبت به اصلاح امور مبادرت نماید.
رهبر انقلاب اسلامی نیز در توضیح مفهوم
و لزوم نظارت ولایت مطلقه فقیه بر امور گفته‌اند: «بعضی‌ها خيال مى‌كنند كه اين
«ولايت مطلقه فقيه» كه در قانون اساسى آمده، معنايش اين است كه رهبرى مطلق‌العنان
است و هر كار كه دلش بخواهد، مى‌تواند بكند! معناى ولايت مطلقه اين نيست. رهبرى
بايستى موبه‌مو قوانين را اجرا كند و به آنها احترام بگذارد. منتها در مواردى اگر
مسئولان و دست‌اندركاران امور بخواهند قانونى را كه معتبر است موبه‌مو عمل كنند،
دچار مشكل مى‌شوند. قانون اساسى راه چاره‌اى را باز كرده و گفته آن‌جايى كه مسئولان
امور در اجراى قانون... دچار مضيقه مى‌شوند و هيچ كار نمى‌توانند بكنند...رهبرى
مرجع است. زمان امام هم همين‌طور بود. بنده خودم آن‌وقت رئيس‌جمهور بودم و جايى كه
مضيقه‌هايى داشتيم، به امام نامه مى‌نوشتيم و ايشان اجازه مى‌دادند. بعد از امام،
دولت قبلى و دولت فعلى گاهى راجع به مسائل گوناگون نامه مى‌نويسند كه در اين‌جا
مضيقه وجود دارد، شما اجازه بدهيد كه اين بخش از قانون نقض شود. رهبرى بررسى و دقت
مى‌كند و اگر احساس كرد كه به‌ناگزير بايد اين كار را بكند، آن را انجام مى‌دهد.
جاهايى هم كه به صورت معضل مهم كشورى است، به مجمع تشخيص مصلحت ارجاع مى‌شود. اين
معناى ولايت مطلقه است، و الّا رهبر، رئيس‌جمهور، وزرا و نمايندگان، همه در مقابل
قانون تسليمند و بايد تسليم باشند. (بیانات در دیدار جمعی از دانشجویان قزوین،
26/۹/1382)
ایشان در جای دیگری بیان كرده‌اند: «عده‌‌ای سعى مى‌كنند ولايت
فقيه را به معناى حكومت مطلقه فردى معرفى كنند؛ اين دروغ است. ولايت فقيه- طبق
قانون اساسى ما- نافى مسئوليت‌هاى اركان مسئول كشور نيست. مسئوليت دستگاه‌هاى مختلف
و اركان كشور غير قابل سلب است. ولايت فقيه، جايگاه مهندسى نظام و حفظ خط و جهت
نظام و جلوگيرى از انحراف به چپ و راست است... نقش ولايت فقيه اين است كه...
نبايد حركت نظام، انحراف از هدف‌ها و ارزش‌ها باشد؛ نبايد به چپ و راست انحراف پيدا
شود. پاسدارى و ديده‌بانىِ حركت كلى نظام به سمت هدف‌هاى آرمانى و عالى‌اش،
مهم‌ترين و اساسى‌ترين نقش ولايت فقيه است. (بیانات در سالگرد ارتحال امام خمینی،
14/۳/1383) یا در جای دیگر ایشان نقش ولایت فقیه را فصل الخطاب بودن در اختلافات
سیاسی معرفی می‌كنند. (بيانات در ديدار دانشجويان در یازدهمین روزماه رمضان،
31/۵/1389)
* منابع در دفتر روزنامه موجود است.
|
